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西安农村集体产权制度 改革进程问题透视

核心提示: 2017年以来,西安市政府认真落实党中央、国务院决策部署,以明晰农村集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,为构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,开展了西安市农村集体产权制度改革(简称“产改”)。

2017年以来,西安市政府认真落实党中央、国务院决策部署,以明晰农村集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,为构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,开展了西安市农村集体产权制度改革(简称“产改”)。2017年,西安市高陵区作为国家试点整区推进,2018年6月,西安市作为国家试点整市推进,“产改”工作从点到面全面推开。

一、“产改”进程概述

(一)超八成村集体完成清产核资。截至2018年9月,全市累计完成1892个村的清产核资工作,占全市总村数的82%。共清查出资源性资产745.63万亩、经营性资产40.27亿元、非经营性资产98.16亿元。

(二)半数村庄成立集体股份合作社。村集体股份合作社的成立,标志着农村集体产权制度改革制度建设工作取得阶段性成果。截至2018年9月,全市已经成立1143个农村集体股份合作社,占到全市总村数的50%,占到年度目标任务的88%。所有成立集体股份合作社的村子都已经完成了农民的身份认定工作。

(三)全市土地产权交易中心成立。截至2018年9月,西安市农村产权流转交易服务中心已经成立,并且在10个涉农区县和西咸新区、空港新城成立了12个农村产权交易中心。区县、镇街的农村产权交易中心和村(组)产权交易站(点)也在同步建设中。同时,全市累计开展抵押担保贷款业务金额1.04亿元,开展交易1065宗,成交金额4.18亿元。

(四)建成一批示范村。集体产权改革的进程中,西安市各区县先后建成了41个集体经济合作社示范村,还有一部分示范村在陆续的建设中,而且大部分示范村都正在加强规范和提升标准。

(五)资金支持到位。截至2018年9月末,西安市、各区县及相关开发区积极落实扶持农村集体经济组织发展工作经费。一是市级财政按照每个村10万元标准拨付,2017年为40个改革试点村共拨付400万元,2018年又为1200个行政村拨付1.2亿元改革工作补助经费,目前工作经费拨付覆盖面已经达到行政村的半数以上。二是市级财政按照每个贫困村50万元标准拨付,为142个省定贫困村共拨付7100万元发展启动资金,已经全面拨付。三是各区县及相关开发区为产权制度改革筹措落实工作经费共计6552万元。

二、调研情况分析

(一)农村居民对“产改”的了解程度

1.村民知晓“产改”数量过半。从调查结果看,有半数左右的村民参与了“产改”的各个环节。一是64.3%的农村居民知道现在正在开展的农村集体产权制度改革工作。在知道“产改”工作的村民当中,43.8%的村民了解村集体产权核查的过程和细节。二是50%的村民知道农民成员身份界定,另一半村民反映对此事毫不知情。三是44.1%的村民知道本村已经成立了村集体股份合作社;21.1%的村民反映虽然知道要成立,但是还没有正式成立。四是关于本村清产核资过程中、农民身份认定中、成立合作社过程中有什么问题,村民们表示对改革的相关政策不了解、对改革的流程细节也不清楚,因此不知道会有什么问题。五是有43.8%的农民知道“产改”是要通过四屏(电视屏、手机屏、电脑屏、村集体信息显示屏)加强信息公开。

2.村委会是最主要的宣传阵地。有64.2%的村民是通过村委会了解“产改”的相关内容,村委会主要是通过召开村民动员大会、村干部当面告知或发放宣传单这三种宣传方式;有三分之一的村民反映是通过村民之间的聊天得知此事;有12.7%的村民反映同时还通过互联网、广播、电视和报纸等新闻媒体得到的信息;反映通过手机微信、QQ群、公众号等方式得到信息的农民较少。

(二)村民对“产改”过程及后续发展的认识

1.对村集体核查人员信任程度较高。尽管有很多村民表示不知道或不太清楚“产改”过程和具体细节,但是当问及是否信任村委会人员能正确核查出本村集体资产数量一事,多数村民认为村集体所拥有的资产数额很少并且显而易见、不好隐瞒,对从事核查的村干部等人员信任程度很高,达到81.2%。

2.对村集体合作社的发展信心不高。农村集体经济合作社虽然已经成立,但是现在大多数没有发挥作用,因此并没有吸引村民的注意、激发村民的信心,50.2%的村民对村集体股份合作社未来发展前景还没有明确的认识。有37.6%的村民表示看好农村集体股份合作社日后资产运作、发展集体经济的这种方式。在看好的村民中,有73.8%的村民认为这是解决“三农”问题的一个大好机会,同时有51.3%的村民相信在国家的好政策下,在各级政府的有效监管下,村集体股份合作社会带领他们走上致富之路。

(三)“产改”推进过程需要注意的问题

1.宣传不够不利于改革的继续推进。在调查中发现,仍有35.7%的农村居民表示不知道“产改”之事;即使在知道“产改”工作的村民中,还有56.2%的村民表示不了解过程和细节;34.7%的村民对成立村集体股份合作社之事一无所知。

2.部分村级带头人的公信力有待提高。有12.2%的村民不看好集体合作社的发展,还有52%的村民不确定日后的发展道路。主要表现为:一是对村集体股份合作社领头人的人品不信任;二是对集体股份合作社领头人目前的开拓能力不信任。

3.集体股份合作社经营资产能力不足。农村集体经济合作社刚成立,只是搭好制度的框架,人员配备、资金数量还不充足,发展思路和引进项目还不明确,运营手段和管理方法还很欠缺,成立之初,大多数村集体股份合作社处于停摆之中。

三、村民的期盼

(一)希望土地增强保障

1.希望土地不再束缚农民。调研中,32%的农村居民反映没有精力种地,12.4%的村民反映有点困难但可以克服。37%的村民表示愿意将土地流转出去,而后专心务工。

2.希望土地仍是根本保障。本次调查的213户农村居民家庭有46%的村民表示不愿意将土地流转出去,仍然需要土地作为保障。

3.希望土地流转回报得当。不同区域农民对每亩地流转的费用期望值有很大不同。一般种小麦和玉米等粮食作物的土地或者属于半山浅丘陵地,农民对每亩土地流转的期望回报在500元-700元之间;而对那些有经济类作物的土地期望的流转价格就要高一些,处在苗木花卉产业区内的土地期望值在10000元左右。

(二)盼望“东风”助力发展

1.盼望解决财务管理风险。“产改”后需要管理集体资产,也需要运营资产,对财务管理要求相当高。因此盼望上级能加强财务培训,或者由上一级乡镇、街道办事处专人代管财务,村委会只是负责除财务之外的运营管理。

2.盼望驻村干部常态指导。调研中,多数村委会盼望能有一位文化水平高的帮扶人员常态化驻村指导,帮助和带动他们处理“产改”和“三变”进程中的相关文案工作。

3.盼望相关专家勘察协助。调研中一些村干部和村民反映,他们想对自己村里的土地重新认识一下,需要农业方面的专家给予勘察诊断,分析土壤成分、建议适应种植品种、所需肥料选择、种植结构优化等等。

四、对策和建议

(一)结对帮扶助力成长

1.“扶马上轿”平稳走好。一是在财务管理上,可以先采取镇街部分代管的方式,村上只做记账基础,镇街做会计核算和财务监管,运行几年平稳后、对村集体经济合作社账务人员也培养成熟后再慢慢交回村一级管理。二是在指导方案、策划书、总结、可行性报告等文书管理上,实地派驻大学生村官或第一书记,要真正地驻村定点支持,还要有一定的工作连续性,要在“产改”后或者“三变”期间,指导相关文书工作。三是在发展战略选择上,需聘请一定的专家指导,建立农业、科技、法律、公司运作方面的援助中心,要有针对性地为农村选送创业点子,发酵创新土壤,培养创新农业人才。使用多种帮扶手段,让农村集体股份经济合作社具备管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体经济组织成员四大职能。

2.“筑巢引凤”选好路径。按照西安市总体规划设计,做好农村“产改”工作,就是给农村集体经济发展“筑巢”,目的就是引来促进农村经济发展的“金凤”。农村集体股份合作社将继续推进“三变”并且选择合适的方式。一是资源禀赋比较优异、集体经济有一定积累、集体经济合作社实力较强、带头人有闯劲、已经选择了有一定发展前景产业的村子,可以继续走自我主导型发展路径。二是自我变革能力不强的村子,如果外来的大企业、大公司有驻地发展的机遇,可以走村集体合作社+企业的助推型发展路径,这种方式有一定的偶然性,也存在着不确定性,仍然需要政府一定的引导和推介。三是针对资源匮乏的贫困村、空壳村或需要异地搬迁的村,他们没有自生能力,只能靠政府引领直接扶持发展。在同一个村集体股份合作社里,可以“发内功、借外力”采用几种方式共同推进。

(二)提升土地附加价值

1.“知已知彼”科学鉴定。各级农业部门要加强与大学的农林专业联合,聘请农业专家或者相关专业大学生志愿者还有农业部门自己的农业技术人才,多方人力联合对不同区域的农村土地进行调查研究和鉴定指导,让农民了解土地性质和适应种植的品种,广泛宣传相关知识,在“小众”产业品种的选择上给予个性化的指导和产业发展技术支持,培养农业种植能手和农业大户,让农民“看样学样”,自发地、科学地进行种植结构的调整。

2.“价值优选”产业发展。调研中发现,在日后的村集体股份合作社的发展方向上,大多数村子都将土地的种植结构调整作为突破口。做稳农业种植,提高土地的价值回报,是产业发展的突破口,也有利于大多数农村在“三变”初期的选择。西安市已经在苗木花卉、乡镇旅游、猕猴桃、核桃、奶山羊、食用菌、葡萄、设施农业、石榴等这些农业大产业上形成了一定的发展优势,将这些大产业做优、做绿、做强,提升区域品牌、打造精品农业、拓宽销售渠道就是对这些产业带上的农民最好的带动和辐射。还有一些如草莓、樱桃、花椒、中药材等“小众”农业产业也在局部发展,目前处于萌芽和成长阶段,没有大产业的优势,但应属于扶持产业,要做好这些“小众”种植产品的布局设计、产业扶持和规划。“小众”产业的发展成熟可以分担大产业聚集效应过度产生的卖难风险。

(三)加深宣传引领带动

1.“广而告之”宣传助力。“产改”在继续推进中需要不断加强宣传,让改革走进农民心中,调动他们的积极性,增强日后的参与度。在宣传方式上,继续加强“四屏”公开信息化管理方式建设,让群众的知情权、参与权、表达权、监督权落到实处。一是利用最新的宣传方式,将那些能纳入微信群的农民尽量纳入,除了覆盖到农民代表一级,还可以扩大到其他农民家庭的青年成员,快速传递相关政策和信息。二是加强广播电视宣传渠道的建设,在不同村组安装上宣传广播和大喇叭,将信息以声音的形式快速传送。三是增加信息管理技术,让农民打开电视先看到短暂的本区、本村的时政宣传,然后才是进入频道选择。

2.“标杆引领”多管齐下。一是以示范村为标杆。按照国家级的标准,要推进每个区县至少2个标准示范村的建设步伐,提高质量和标准,在办公环境、机器设备等硬环境建设达标的同时,提升组织架构、管理流程、制度建设等软环境的标准化和规范化建设程度。二是以示范项目为标杆。示范村或那些有特色的非示范村的集体股份合作社在产业带动谋求发展上已经先行一步,在资源开发、资产盘活、产业带动、服务创收、物业租赁、乡村旅游、农民联动、社村共建、社会帮扶、股份合作方面选择出合适的方式,推进“合作社+X”方式、发展集体经济。有条件的村子可以结合自身条件在“资源变资产、资金变股金、农民变股东”上有一定的探索和实践。

(四)推进变革重视诉求

1.“深研细访”了解民情。土地是农民的命根子,在很多集体经济积累较少的农村里,土地就是最重要的资源性资产,不同区域、不同收入水平的农民对土地寄予的期望值有很大不同,任何改革措施都要切合实际,要充分了解农民的意愿,因此,面对庞大的2298个行政村(社区),建议发动全市的干部队伍利用一年的时间,开展“千村调研”计划,细致了解民情,助力合作社初建期的各项工作开展。真正了解不同层次村民的家庭诉求,在“产改”推进和“三变”实施的舆论和应对方面未雨绸缪。

2.“兜底保障”安全推进。清产核资完毕,集体资产已经作为农村集体经济初存量,由农村集体股份合作社进行运作,企业性经营行为有盈利就有亏损,村集体资产经营者和股民同样承担着经营风险,如何保障经营者的利益、如何保障集体资产运营的安全、如何保障村民的股民权益,除了要加强公益金计提等等各种保障方式的管理之外,还有很多需要考虑和解决的经营风险、腐败风险,相应防范机制要同时建立,有兜底保障才能安全推进。(作者单位:国家统计局西安调查队综合处)

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责任编辑:窦娣
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